La France dispose-t-elle d’un « droit de veto » dans les banques centrales africaines de la zone franc ?

L’économiste et banquier Cheickna Bounajim Cissé vient de publier «FCFA – Face Cachée de la Finance Africaine » (Ed. BoD, 2019). L’auteur revient sur la polémique liée à la présence de la France dans les organes de décision des banques centrales africaines de la zone franc.

La monnaie est un outil de chasse, un instrument de domination, aux mains de ceux qui la garantissent, la fabriquent, l’émettent, la créent et la font circuler. En un mot, de ceux qui la contrôlent. Les francs CFA, ces monnaies septuagénaires partagées par 14 pays africains de la zone franc, polarisent de plus en plus l’attention de la presse et des réseaux sociaux.

Dans ce marmitage médiatique et numismatique, il y a trop de spéculations et d’approximations. Bien souvent, ceux qui en parlent en savent peu ; et ceux qui savent en disent le moins possible. Entre les cfiles[1] cloués au prisme scientifique et académique, et les cfobes[2] cloutés par l’idéologie dogmatique et utopique, il y a la vie de 164 millions d’Africains, abusés et désabusés, qui continuent d’être chassés et pourchassés par l’analphabétisme, le terrorisme, l’esclavagisme, l’extrémisme, le radicalisme, le fanatisme, le racisme, l’incivisme, le pessimisme…

Au cœur de la guerre picrocholine entre anti et pro-CFA se trouve la présence de la France dans les organes statutaires des instituts d’émission des pays africains de la zone franc (PAZF). L’ancienne puissance coloniale dispose-t-elle réellement d’un « droit de veto » dans les banques centrales de ses ex-colonies africaines ? Dans cette cavalcade, où chacun parle pour sa paroisse, faisons recette cette morale de Montesquieu : « L’équité naturelle demande que le degré de preuve soit proportionné à la grandeur de l’accusation ». Dès lors, il ne s’agit pas ici d’arbitrer les élégances. Nous ne sommes ni un casseur du franc CFA, ni un cacique du franc CFA ; nous n’en sommes qu’un piètre conteur qui décompte les mécomptes de cette ancienne monnaie coloniale. Mieux, nous estimons que les enjeux pour les populations africaines de la zone franc, étripées et condamnées (presque) à une vie d’ermite et d’ascète, dépassent largement ce raisonnement binaire. Ce faisant, nous nous affranchissons de deux travers : le déni et le délire. Aucune position partisane ne doit travestir la réalité. Ni du côté des cfobes qui tenteraient de surestimer la présence de la France dans les organes de décision communautaires. Ni du côté des cfiles qui se hasarderaient à minimiser ce rôle. La vérité est certainement au milieu de ces sophismes.

La position des « cfobes » : La France a un droit de veto

La polémique sur le franc CFA ne date pas d’aujourd’hui. Elle est aussi vieille que la monnaie septuagénaire. Beaucoup de dirigeants et de cadres africains sont montés au créneau pour critiquer, voire dénoncer la présence de la France dans les organes statutaires des banques centrales des PAZF. Récemment, ils ont trouvé aux deux vice-premiers ministres italiens des alliés inattendus. Ils doivent pourtant se démarquer des déclarations populistes et démagogiques de ces dirigeants italiens, s’ils veulent faire bonne fortune des sages conseils de Amadou Hampâté Bâ : « Si la cour du mouton est sale, ce n’est pas au porc de le dire. »

D’après une note de synthèse de son ouvrage Le Franc CFA et l’euro contre l’Afrique (Solidarité mondiale A.S., 2000), le professeur Nicolas Agbohou souligne que « la France dispose d’un droit de veto au sein de chacune des banques centrales , sans qu’aucun pays africain n’ait réciproquement de regard sur la politique monétaire française. Par ce veto, nombre d’avantages promis aux Africains concernant le franc CFA ne peuvent pas être concrétisés, car la France mettra toujours et logiquement son veto pour éviter par exemple des opérations de création monétaire (quantitative easing), ou que les comptes d’opérations passent durablement en négatif, ce qui irait contre les intérêts de la France. La conséquence de ce droit de veto, c’est que les pays africains ne peuvent même pas utiliser cette monnaie (prêts aux entreprises, quantitative easing, dévaluation, surévaluation, etc.) pour booster leurs économies[3]. »

Plus d’une décennie plus tard, l’économiste ivoirien persiste et signe : « la France a un droit de veto dans le Conseil d’administration des trois banques centrales africaines qu’elle contrôle incontestablement. » Il s’explique : « Car dans les Comores, le Conseil d’administration “délibère valablement lorsque au moins six de ses membres sont présents ou représentés. Les délibérations doivent être adoptées par cinq au moins des membres présents ou représentés.” Le Conseil d’administration de la BEAC “délibère valablement lorsque au moins un administrateur par État membre et un administrateur français sont présents ou représentés.” Lorsque l’ordre du jour de la réunion du Conseil d’administration ne l’intéresse pas, il suffit simplement à la France d’appliquer la politique de la chaise vide pour bloquer le fonctionnement correct de ces banques centrales et celui des États qui en sont membres. Le même droit de veto français s’exerce à la BCEAO qui soutient statutairement que les modifications de ses propres statuts hérités de la colonisation “doivent recueillir l’unanimité des membres du Conseil d’administration.” Cela veut dire que la France perpétue le colonialisme monétaire par cette disposition juridique qui est pour elle une arme puissante de maintien du statu quo ante.[4] »

L’essayiste camerounais Éric Essono est aussi tranché sur le sujet : « Toutes les décisions importantes du Conseil d’administration sont prises à l’unanimité, ce qui revient à donner à la France un droit de vie et de mort sur toute décision mettant en jeu ses intérêts d’actionnaire.[5] »

La position des « cfiles » : La France n’a pas de droit de veto

Le gouverneur de la BCEAO Tiémoko Meyliet Koné est catégorique : la France ne dispose pas de droit de veto dans les instances de son institution. Il l’a réaffirmé, au micro d’Alain Foka, en précisant que le représentant de l’État français au Conseil d’administration de la BCEAO est « un administrateur comme tous les autres. Il n’a pas de pouvoir de décision. Il n’a même pas, comme j’ai entendu dire, un droit de veto. Parce qu’un droit de veto, c’est juridique. Ça s’écrit dans le texte. Et on le conçoit dès le départ et on l’applique. Il n’a pas de droit particulier par rapport à un autre administrateur. […] Si on doit prendre des décisions en votant, ce sera la majorité simple et c’est ce qui est prévu dans les textes.[6] »

Que fait donc la France dans les banques centrales africaines ?

La position des deux parties ainsi exposée, nous allons nous autoriser une incursion dans l’antre monétaire des PAZF. Précisons, tout de suite, que la France n’est pas actionnaire de la BCEAO, pour ne prendre que ce cas. Les textes de cette institution indiquent que son capital est entièrement souscrit à parts égales par les États membres de l’UMOA (article 3 des statuts). Or, jusqu’à preuve du contraire, la France n’est pas membre de l’UMOA. Par contre, sans détenir la moindre action du capital de la BCEAO, elle est qu’à même membre de son organe délibérant.

C’est certainement là le premier nœud de la polémique. Pour comprendre cette position particulière de la France, il faut recourir aux textes fondateurs de l’institution sous-régionale. Ses statuts mentionnent que « l’État assurant la garantie de la convertibilité de la monnaie commune », en l’occurrence la France[7], est membre du Comité de politique monétaire[8] (article 67), du Conseil d’administration[9]de la BCEAO (article 80) et de la Commission bancaire de l’UMOA. En somme, la France est un administrateur non actionnaire. À ce titre, peut-elle se prévaloir du statut d’administrateur indépendant, comme ça devrait être le cas en pareille circonstance ? Assurément, non. Il faut à ce niveau être clair. La France est le garant et le fabricant (fournisseur) du franc CFA. Elle n’est donc pas neutre. En siégeant dans l’organe délibérant des banques centrales des PAZF, elle défend d’abord et avant tout ses intérêts, avant de s’évertuer à apporter un quelconque conseil dont les autres administrateurs ne pourraient se passer[10].

Pour autant, peut-on dire que la France dispose d’un « droit de veto » ? Certainement pas. C’est du moins l’avis du gouverneur Tiémoko Meyliet Koné. Et sur ce point, le patron de la BCEAO n’a pas tort. Mais en partie seulement. En effet, aucune référence au « droit de veto » n’est faite explicitement dans les statuts de l’institution communautaire, qui précisent que « chaque membre

[administrateur]

a le droit de vote et dispose à cet effet d’une voix » (article 81 des statuts), et que « les décisions [du conseil d’administration] sont prises à la majorité simple des suffrages exprimés par les membres. En cas d’égalité dans le partage des voix, celle du président [gouverneur de la BCEAO] est prépondérante. »

Par contre, pour certaines décisions importantes des organes de l’UMOA, l’avis unanime de tous les membres (y compris celui du représentant de l’État français) est requis. Par exemple, les modifications des statuts de la BCEAO ne peuvent être autorisées qu’à l’unanimité[11] des membres du conseil d’administration ou du Comité de politique monétaire (CPM).

C’est là le second nœud de la controverse qui oppose pro et anti-CFA. Le représentant de la République française ne siège pas au conseil d’administration de la BCEAO, ou à la Commission bancaire de l’UMOA, ou même au Comité de politique monétaire pour inaugurer les chrysanthèmes. Les paroliers maliens disent : « Quand tu vois la langue circuler entre les doigts, si elle ne cherche pas le sel, elle cherche l’huile. » La France participe bien à la prise de décision au sein des organes de l’UMOA. Sans qu’il faille la surestimer, sa voix compte, au moins autant que celle de tout autre membre statutaire. D’ailleurs, si la présence de la France au sein des organes de l’UMOA est aussi insignifiante, comme semblent vouloir l’accréditer les cfiles, pourquoi l’ex-puissance coloniale continue-t-elle de chaperonner les banques centrales africaines, quarante ans après leur africanisation et près de six décennies après l’indépendance politique de leurs États membres ? Est-ce pour la pertinence du « point de vue » des représentants de la France ? Est-ce la caution d’une « transparence totale », si nécessaire au régulateur africain pour dissiper tout « flou » sur ses activités ? Dans une interview accordée à Jeune Afrique et publiée en ligne le 15 novembre 2016, le gouverneur de la BCEAO fournit un début de réponse : « Il est évident que la France cherchera à s’assurer que les mécanismes mis en place dans ce cadre [convertibilité illimitée du franc CFA en contrepartie d’une partie des réserves de change des banques centrales de la zone franc déposée sur un compte auprès du Trésor français] sont respectés.[12] »

À la BEAC[13], le conseil d’administration comprend 14 membres, à raison de 2 administrateurs pour chaque État membre et de 2 pour la France. Là non plus, on ne saurait parler de « majorité » ni en déduire un « droit de veto ».

Aux Comores, la situation est quelque peu différente des deux autres zones monétaires. D’après le site officiel de la Banque centrale des Comores (BCC), son conseil d’administration est composé de huit membres dont quatre (50 %) représentent les intérêts de la France[14].

Élargissons l’horizon des interrogations. En application du principe de parallélisme des formes, y a-t-il un représentant des États africains de la zone franc ou de leurs institutions (BCEAO, BEAC, BCC) qui siège au sein du Conseil général de la Banque de France et du Collège de supervision de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ? Au stade actuel de nos recherches[15], nous ne pouvons que répondre par la négative à cette question et déplorer cette « asymétrie ».

La France, absente statutairement des conseils des ministres de l’UEMOA et de la CEMAC, a aussi imaginé une nouvelle structure technique pour mieux contrôler les économies des pays africains de la zone franc (PAZF). C’est ainsi que le Comité de convergence de la zone franc (COCOZOF) a vu le jour en 1999. Présidé, par alternance, par les Commissions de l’UEMOA et de la CEMAC, son secrétariat est assuré par la Direction générale du Trésor français. Officiellement, il a pour mission de « rendre compte de l’évolution de la situation économique et monétaire de la zone franc, de suivre le fonctionnement de la surveillance multilatérale dans chaque sous-région, de rendre compte des progrès réalisés en la matière et de formuler des recommandations propres à consolider ce processus[16] ». Le COCOZOF comprend « quatre parties, à savoir l’UEMOA (Commission, BCEAO et BOAD), la CEMAC (Commission, BEAC et BDEAC), les Comores (Union des Comores et BCC) et la France. AFRISTAT apporte également son expertise au Comité.[17] » Il soumet à la validation de chacune des réunions semestrielles du conseil des ministres de la zone franc un rapport sur l’état de convergence de la zone, assorti de résolutions. Nous allons revenir très prochainement sur cette palinodie, ce nouveau paradigme des relations monétaires au sein de la zone franc, et surtout sur les passerelles entre la France et le Fonds monétaire international pour mieux surveiller et contrôler les économies africaines de la zone franc.

Conclusion

Il faut être franc et dire les choses comme elles sont et non comme elles devraient l’être. L’examen facial des textes fondateurs de la BCEAO ne peut pas soutenir valablement l’existence d’un « droit de veto » de la France au sein des organes de décision de cette institution. Tout au plus, et par déduction, on pourrait parler de « droit à l’unanimité », pour emprunter une formule saugrenue d’un ancien dirigeant de banque habitué au maniement rêche et revêche des mots. Pour mieux dire, la France a bien un « droit de regard » (cette expression nous paraît plus appropriée) sur les activités du régulateur et du superviseur de l’UMOA.

Il faut quand même reconnaître, et même déplorer, que près de six décennies après la décolonisation du continent, le regard insistant et persistant de la France sur la monnaie dite « africaine » est résolument contristant. En vérité, il est prouvé que chaque fois qu’on recourt à un habillage langagier, c’est généralement pour masquer une réalité bien plus profonde que l’argutie juridique exposée. La femme politique française Martine Aubry, citant sa grand-mère, disait que « quand c’est flou, c’est qu’il y a un loup ». Et nous ajoutons un codicille : s’il y a un loup, c’est qu’il y a un coup. D’ailleurs, il n’est pas exclu – c’est une hypothèse – que l’application des textes visés puisse être tout autre lors des sessions des organes de décision de l’UMOA (conseil d’administration et comité de politique monétaire). Mais sans preuve documentée, il sera hasardeux de soutenir de telles allégations. Même si le célèbre économiste français Jacques Attali admit le caractère atypique du fonctionnement de la zone franc : « Aucune zone monétaire ne survit sans gouvernement fédéral. Le seul exemple dans l’histoire d’une zone qui survit sans gouvernement fédéral, c’est la zone franc. Elle existe, mais c’est un cas très particulier. La France contrôle assez profondément l’économie des pays qui en sont membres[18]. » Pour mieux saisir la fulgurance de cette affirmation, il est nécessaire de faire une brève présentation de son auteur. Jacques Attali est l’une des personnalités françaises les plus lues, les plus écoutées et les plus suivies dans le monde. Docteur d’État en sciences économiques de l’université Paris-Dauphine, il est diplômé de l’École Polytechnique (major de la promotion 1963), de l’École des Mines, de Sciences Po et de l’École nationale d’administration. Il fut conseiller spécial du président François Mitterrand[19] pendant toute une décennie (de 1981 à 1991), puis fondateur et premier président de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Pour fermer cette parenthèse, rappelons que c’est Jacques Attali, tantôt surnommé « conseiller des princes », tantôt « faiseur des rois », qui présenta Emmanuel Macron à l’ancien président François Hollande…

En définitive, il ne sert à rien de faire une fixation sur le quantum des représentants français dans les organes statutaires des banques centrales africaines de la zone franc. Il faut bien garder ses neurones en place et se résoudre à la réalité. Le monde, en Afrique comme ailleurs, n’est pas aseptisé. Il ne sera jamais un refuge de bisounours et de câlinours, encore moins un sanctuaire pour les esprits faibles et les âmes sensibles. Tous, même les diplomates au langage plus doucereux que sulfureux, s’accordent à dire que les États n’ont pas d’amis mais des intérêts à conquérir et à défendre. Et tous les moyens sont mis en œuvre pour y parvenir. Au XIX^e siècle déjà, le célèbre philosophe Nietzsche comparait l’État à un « monstre froid », le plus redoutable « de tous les monstres froids », capable de tout pour protéger ses intérêts.

Le rapport de force entre la France et les pays africains de la zone franc va bien au-delà d’un décompte arithmétique de voix et d’une lecture faciale des textes statutaires.

C’est d’abord le rapport entre une ancienne puissance coloniale et ses ex-colonies. À la décolonisation de l’Afrique, Paris a réussi le pari de partir tout en restant. Il s’est juste employé à soigner la mise en scène, en rebaptisant le franc CFA aux couleurs tropicales.

C’est aussi le rapport entre la 5^e économie du monde et 15 pays parmi les plus pauvres de la planète qui, mis ensemble, pèsent 16 fois moins. Autrement, les 68 millions de Français produisent en moins d’un mois (22 jours exactement) ce que les 164 millions d’Africains de la zone franc produisent pendant toute une année !

C’est enfin le rapport entre le garant et les usagers d’une monnaie, qui ne peut s’apprécier qu’à travers le triple prisme : géopolitique, géoéconomique et géostratégique. Où que l’on soit, au Conseil d’administration ou au Comité de politique monétaire des banques centrales africaines de la zone franc, ce n’est donc pas au nombre de représentants qu’il faut apprécier la stature de chaque membre statutaire, mais plutôt à leur poids économique, politique et militaire.

Voilà la vérité. Tout le reste est évanescent.

Cheickna Bounajim Cissé, FCFA : Face Cachée de la Finance Africaine, (Editions BoD, 452 pages, janv. 2019.

Économiste et essayiste, il est le Président de la Commission « Banques & Compétitivité » du CAVIE (Centre Africain de Veille et d’Intelligence Économique). Titulaire d’un MBA de l’Université de Paris Dauphine et de l’IAE de Paris, il est détenteur d’un Master professionnel Sciences Politiques et sociales – option Journalisme de l’Institut Français de Presse (Université Panthéon-Assas), possède une Maîtrise en gestion des entreprises de l’ENA de Bamako et est diplômé d’études supérieures en Banque (ITB – CNAM de Paris). Il est l’auteur de l’acronyme MANGANESE, désignant neuf pays africains émergents ou en voie de l’être. Contributeur pour plusieurs médias et auteur de plusieurs publications, dont « Construire l’émergence, un pacte pour l’avenir » (BoD, 2016), il se définit comme un « émergentier », un activiste de l’émergence de l’Afrique.

[1] Les cfiles : néologisme utilisé dans cet ouvrage pour désigner les défenseurs, les partisans du maintien du franc CFA, les pro-CFA.

[2] Les cfobes : néologisme utilisé dans cet ouvrage pour désigner les pourfendeurs, les contempteurs, les frondeurs, les opposants au franc CFA, les anti-CFA.

[3] Nicolas Agbohou, Le Franc CFA pour les nuls ; « Le franc CFA et l’euro contre l’Afrique », en ligne : cameroonvoice.com/news/article-news-14007.html

[4] Nicolas Agbohou, économiste et politologue, Professeur à l’Université de Versailles Saint-Quentin (France) ; Aprica Info n^o 005 du mercredi 13 mars 2013 ; en ligne : http://www.civox.net/Nazisme-monetaire-de-la-France-en-Afrique-Les-verites-du-Professeur-Nicolas-Agbohou_a2382.html

[5] Éric Essono Tsimi, « Le Franc CFA, du “papier pur chiffon” », 15 juillet 2013, en ligne : www.huffingtonpost.fr/eric-essono-tsimi/franc-cfa_b_3591389.html

[6] En ligne : www.rfi.fr/emission/20171001-rester-sortir-franc-cfa

[7] Le représentant de la France au Comité de politique monétaire de la BCEAO est M^meFrançoise Drumetz, directeur de la Coopération extérieure de la Banque de France. Au conseil d’administration, c’est M. Yves Charpentier, conseiller financier pour l’Afrique à la Direction générale du Trésor. (Rapport annuel 2014 de la BCEAO).

[8] Selon l’article 66 des statuts de la BCEAO : « Le Comité de politique monétaire est chargé de la définition de la politique monétaire au sein de l’UMOA, ainsi que de ses instruments, conformément aux dispositions des présents statuts. »

[9] « Le conseil d’administration est chargé des questions relatives à la gestion de la Banque centrale, conformément aux dispositions des présents statuts. » (article 79 des statuts de la BCEAO).

[10] S’exprimant sur la présence du représentant de l’État français au conseil d’administration de son institution, le gouverneur de la BCEAO a déclaré : « Il exprime ses points de vue et ça c’est utile parce qu’on ne peut pas aussi, dans une banque centrale, gérer une monnaie qui est d’essence publique en étant dans le flou. Il faut que ça soit dans la transparence la plus totale » ; en ligne : www.rfi.fr/emission/20171001-rester-sortir-franc-cfa

[11] Les statuts de la BCEAO disposent : « Toutefois, les propositions de modification des présents statuts dans les domaines relevant de la compétence du Comité de politique monétaire sont arrêtées à l’unanimité » (article 72) ; « Toutefois, les propositions de modification des présents statuts dans les domaines relevant de la compétence du conseil d’administration, sont arrêtées à l’unanimité » (article 82).

[12] En ligne : www.jeuneafrique.com/mag/371694/economie/tiemoko-meyliet-kone-gouverneur-de-bceao-franc-cfa-gere-africains/

[13] En ligne : www.beac.int/index.php/beac/organisation?index_php?option=com_content

[14] Suivant la composition du conseil d’administration du 20 juillet 2017, les administrateurs représentant les intérêts de la France sont : Emmanuel Rocher (chef de cabinet du gouverneur de la Banque de France), Samuel Goldstein (chef du bureau Afrique subsaharienne à la Direction générale du Trésor), Jacques Biau (adjoint au sous‐directeur de la gouvernance démocratique au ministère des Affaires étrangères et du Développement international) et Danie  Lubeth (directeur de l’Agence française de développement) ; en ligne : www.banque-comores.km/index.php?page=organigramme

[15] En ligne : www.banque-france.fr/la-banque-de-france/nous-connaitre/la-gouvernance/les-organes-de-gouvernance ; https://acpr.banque-france.fr/lacpr/colleges-et-commissions/college-de-supervision/composition-du-college-de-supervision

[16] En ligne : www.banque-france.fr/sites/default/files/media/2017/04/05/rapport-de-convergence-nominale_rmzf.pdf

[17] En ligne : www.banque-france.fr/sites/default/files/media/2017/04/05/rapport-de-convergence-nominale_rmzf.pdf

[18] « Jacques Attali et la crise », BFM, 23 septembre 2011 ; vidéo en ligne : www.dailymotion.com/video/xlq3wy_jacques-attali-et-la-crise-bfm-23-septembre-2011_news?start=3

[19] Le défunt président Mitterrand disait de son sherpa : « Je n’ai pas besoin d’ordinateur, j’ai Jacques Attali » ; en ligne : www.lesechos.fr/21/01/2008/LesEchos/20092-194-ECH_jacques-attali.htm